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Protection de l’environnement dans l’accord portant création de la zone de libre-échange continentale africaine

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La mondialisation a créé une interdépendance entre les États, notamment sur le plan économique, conduisant à l’émergence des zones de libre-échange. C’est dans cette logique économique que l’Afrique s’est dotée en mars 2018 d’un instrument visant à dynamiser le commerce intracontinental. Toutefois, la multiplication des échanges a révélé de nouveaux défis qui semblent tout aussi importants que les retombées économiques. En effet, la prise en compte de l’environnement est une considération indissociable du développement socio-économique. Plusieurs traités de libre-échange accordent de plus en plus une place importante à la protection de l’environnement. L’Accord portant création de la zone de libre-échange continentale africaine est structuré autour de trois protocoles qui n’abordent que très timidement la question de la protection de l’environnement. Contrairement aux autres accords de libre-échange en vigueur dans le monde, l’accord africain semble le moins contraignant. Cela pose un gros risque de dégradation de l’environnement, pour un continent déjà très fragile face aux effets du réchauffement climatique. Néanmoins, certains textes continentaux, à l’instar de la Convention de Maputo, et des traités sous régionaux peuvent être mobilisés afin de mettre en place une politique environnementale efficace dans les échanges qui s’effectueront au sein de ce marché unique.

Introduction : libre-échange en Afrique

Le contexte hostile aux traités de libre-échange est marqué par diverses critiques contrastées sur l’impact environnemental du commerce international. Pourtant, l’Afrique s’est dotée en mars 2018 à Kigali (Rwanda) d’un instrument d’intégration économique, afin de dynamiser son commerce interne. Le commerce intra-continental est faible, de l’ordre de 16,6 %, a contrario de l’Amérique, l’Asie, l’Europe et l’Océanie, dont les échanges intra-continentaux représentaient respectivement 47 %, 61 % et 67 % en 2017[1]. Par ailleurs, les objectifs économiques de cette zone de libre-échange sont clairement affirmés. En effet, fort d’un potentiel de consommateurs d’environ 1,2 milliard de personnes et d’un produit intérieur brut (PIB) cumulé de 2,5 milliards de dollars, la zone de libre-échange continentale africaine (ZLECAf) ambitionne de porter à 60 % les échanges entre les pays membres de l’Accord d’ici 2022. De ce fait, il s’agit du plus grand accord de libre-échange, dans la mesure où celui-ci réunira 53 pays, l’Érythrée ayant choisi de s’abstenir. Lancé le 7 juillet 2019, cet accord aura un impact considérable sur la transformation structurelle et environnementale du continent dès son opérationnalisation en juillet 2020. Dès lors, il semble donc nécessaire pour l’Afrique de porter un regard singulier sur les problématiques qui accompagnent l’établissement d’une zone de libre-échange continentale, entre autres, la question de la protection de l’environnement. Cette question est d’autant plus centrale que le développement du commerce international engendre le plus souvent un impact considérable sur l’environnement. À cet effet, les accords de libre-échange incluent de plus en plus des prescriptions visant à protéger l’environnement et à promouvoir le développement durable.

Commerce international et protection de l’environnement

Pendant longtemps, le commerce international et la protection de l’environnement ont été appréhendés de manière isolée. Dans les quarante premières années de l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT), les problématiques environnementales furent absentes au moment de la conclusion des principaux accords régionaux[2]. Par ailleurs, l’environnement n’était pas à l’ordre du jour lors des assises du GATT tenues du 15 au 20 septembre 1986 à Punta del Este en Uruguay[3]. Les pays industrialisés ont donc développé leurs économies en marge des considérations environnementales. Cette industrialisation, combinée au développement des nouvelles technologies, a grandement contribué à la détérioration de l’environnement. Cela étant, l’épuisement des ressources naturelles, la récurrence des catastrophes dues aux changements climatiques ont conduit plusieurs pays à faire des efforts pour réorienter au fil du temps leurs modèles économiques. Ainsi, les modes de surproduction et de consommation de masse ne pouvant perdurer, des plaidoyers et des négociations multiformes ont soutenu l’impératif de la transition écologique en migrant vers une économie plus vertueuse, dite « économie verte ». Considérée comme un processus innovant qui ambitionne d’atteindre le développement durable, l’économie verte est une stratégie constituée de multiples réflexions politiques et de plans d’action variés visant à promouvoir un nouveau paradigme de développement. Elle est basée sur une véritable intégration des trois piliers – économique, social et environnemental – du développement durable[4].

Pilier essentiel de l’économie verte, et donc du développement durable, la protection de l’environnement occupe aujourd’hui une place de choix dans les accords commerciaux internationaux. Une récente étude[5] a constaté que les accords commerciaux incluent de plus en plus des dispositions environnementales. Certains leur consacrent même un chapitre entier. Cette tendance semble se confirmer lorsqu’on se réfère à certains traités, à l’instar de l’Accord économique commercial global (AECG)[6] entre l’Union européenne et le Canada, qui tente par une modernisation écologique de se faire accepter. Fortement décrié par les sceptiques du libre-échange, il a davantage mobilisé sur les questions liées à son impact environnemental que sur les retombées économiques qui en découleraient. Cette prééminence de l’environnement se reflète-elle aussi dans l’Accord portant création de la zone de libre-échange continentale africaine?

Nous allons passer en revue les dispositions environnementales de l’Accord africain, les comparer avec celles d’autres accords de libre-échange, puis étudier les outils mobilisables pour la préservation de l’environnement dans ce contexte.

L’Accord portant création de la ZLECAf

L’Accord portant création de la zone de libre-échange continentale[7] contient trois protocoles et une annexe. Le Protocole sur le commerce des marchandises aborde la question de la non-discrimination en rappelant aux États les règles applicables au traitement de la nation la plus favorisée. Il aborde aussi la question du traitement national des produits importés d’autres États membres et celle du traitement spécial et différencié. Dans une troisième partie, ce Protocole aborde la question de la libéralisation du commerce en encadrant les droits à l’importation. La question de l’élimination générale des restrictions quantitatives et de la règle d’origine y est également évoquée. Dans une quatrième partie, la coopération douanière, la facilitation des échanges et le transit sont traités. Enfin, les autres parties se penchent sur les mesures correctives commerciales, les normes et les règlements applicables aux produits, les politiques complémentaires, les exceptions, l’assistance technique, le renforcement des capacités et la coopération, de même que des dispositions finales. De plus, l’Accord dispose d’un Protocole sur le commerce des services qui aborde des questions liées aux pratiques commerciales anticoncurrentielles, aux monopoles et fournisseurs exclusifs de service. Enfin, le Protocole sur les règles et procédures relatives au règlement des différends s’intéresse à l’organe de règlement des différends, notamment à sa composition, ses prérogatives et à l’établissement de l’organe d’appel et des groupes spéciaux.

  • Dispositions environnementales de l’Accord

Les différents protocoles qui constituent l’ossature du traité portant création de la zone de libre-échange continentale africaine sont révélateurs de la place accordée à la protection de l’environnement dans le cadre des échanges commerciaux qui s’y dérouleront. Dans son préambule, l’Accord portant création de la ZLECAf réaffirme « le droit des États de règlementer sur leur territoire les flexibilités dont ils disposent pour poursuivre des objectifs légitimes de politique publique, y compris dans les domaines de la santé publique, de la sécurité, de l’environnement […] ». À l’article 3 sur les objectifs généraux, l’alinéa (e) dispose que la ZLECAf vise à « promouvoir et réaliser le développement socio-économique inclusif et durable ». L’article 26 sur les exceptions générales du Protocole sur le commerce des marchandises, en son alinéa (b), indique qu’aucune disposition du Protocole ne peut être interprétée comme empêchant l’adoption ou l’application par tout État partie des mesures nécessaires « à la protection de la vie ou de la santé des personnes et des animaux ou la préservation des végétaux ». L’alinéa (g) du même article ajoute que ces dispositions ne peuvent être interprétées comme empêchant l’application de mesures se rapportant « à la conservation des ressources naturelles épuisables ».

Quant au Protocole sur le commerce des services, son préambule reconnaît le droit des États parties de réglementer la fourniture de services sur leur territoire et d’introduire de nouvelles réglementations dans la poursuite des objectifs légitimes de leur politique nationale, y compris « le développement durable dans son ensemble », conjointement à la nécessité de l’exercer « sans compromettre la protection de l’environnement et le développement durable en général ». L’article 3 sur les objectifs précise à l’alinéa (b) que le Protocole vise à « promouvoir le développement durable conformément aux objectifs de développement durable (ODD) ». Aux termes de l’article 7 sur le traitement spécial et différencié, les États accordent une attention particulière à la libéralisation progressive des secteurs des services et des modes de fourniture en vue de promouvoir « un développement économique social et durable ». Enfin, l’article 15 sur les exceptions générales souligne qu’aucune disposition du Protocole ne peut être interprétée comme empêchant l’application ou l’adoption par les États parties de mesures nécessaires « à la protection de la santé et de la vie des personnes et des animaux ou à la préservation des végétaux ».

 

  • Regard croisé sur l’Accord portant création de la ZLECAf et d’autres accords de libre-échange

L’ensemble de ces dispositions dénote une volonté du continent africain de faire une place à la protection de l’environnement. Toutefois, l’on pourrait déjà s’interroger sur la manière choisie pour intégrer la protection l’environnement. À la différence d’autres accords qui choisissent de consacrer spécifiquement un chapitre ou une section à la question environnementale, l’Accord portant création de la ZLECAf a opté pour des articles épars dans certains protocoles. Ainsi, en se référant d’abord à son préambule, on constate que l’Accord a fait le choix de laisser la compétence environnementale entre les mains des différents États parties. En effet, il réaffirme leur droit de réglementer sur leur territoire les flexibilités dont ils disposent pour poursuivre des objectifs légitimes, y compris dans les domaines de l’environnement. Par cette approche qui fait naître un principe de subsidiarité, on court le risque d’un nivellement par le bas des politiques environnementales des pays dans un contexte concurrentiel de libre-échange. Chaque État qui voudra faciliter l’implantation des industries sur son territoire abaissera son niveau de réglementation environnementale. Dans un premier temps, ceci pourra produire un effet d’entraînement sur l’ensemble des acteurs du marché, qui voudront s’ajuster à cet abaissement afin de permettre également aux entreprises de s’installer sur leur territoire. Dans un second temps, s’agissant d’une conjoncture de libre-échange, donc de traitement non différencié des produits d’autres États parties, l’État qui aura choisi d’élever son niveau de protection environnementale ne pourra pas s’en prévaloir pour justifier l’interdiction d’importer un produit venu d’un État ayant un niveau plus faible de protection environnementale.

À cet égard, si l’on se penche sur l’Accord de libre-échange nord-américain (ALENA)[8], on relève que son article 1114 sur les mesures environnementales dispose « qu’il n’est pas approprié d’encourager l’investissement en adoucissant les mesures nationales qui se rapportent à la santé, à la sécurité ou à l’environnement. En conséquence, une Partie ne devrait pas renoncer ni déroger, ou offrir de renoncer ou de déroger, à de telles mesures dans le dessein d’encourager l’établissement, l’acquisition, l’expansion ou le maintien sur son territoire d’un investissement effectué par un investisseur. La Partie qui estime qu’une autre Partie a offert un tel encouragement pourra demander la tenue de consultations, et les deux Parties se consulteront en vue d’éviter qu’un tel encouragement ne soit donné ». Cet Accord a donc fait le choix de niveler par le haut la protection de l’environnement.

La question de la protection de l’environnement est abordée de façon assez timide dans l’Accord créant la ZLECAf. Dans ses objectifs généraux, l’Accord fait référence à la réalisation d’un développement socio-économique durable. Malheureusement, cet objectif reste encore très général. L’article 26 sur les exceptions générales laisse envisager une volonté d’encourager les États parties à se saisir de la question environnementale. Toutefois, plutôt que d’en faire un principe, l’Accord qui, rappelons-le, n’est pas le seul à adopter cette démarche, a choisi d’en faire une exception générale. La question de la pertinence de cette méthode peut être soulevée en ce qu’elle choisit l’incitation plutôt que la contrainte. Les préambules des différents protocoles réaffirment le droit dont disposent les États de règlementer la flexibilité sur les politiques publiques, dont celle de l’environnement. Si cette méthode incitative est concevable, la question reste entière si des mesures d’encouragement ne l’accompagnent pas. L’article 1114 de l’ALENA donne à la partie qui se considère lésée le droit de demander une consultation si elle estime que l’autre partie a abaissé son niveau de réglementation environnementale dans le but de faciliter l’implantation d’entreprises.

Cette possibilité n’est pas évoquée dans l’Accord sur la ZLECAf, où la prise en compte de l’environnement semble très relative. L’Afrique ne peut pas se permettre une telle approche. Le continent africain est celui qui subit avec le plus d’acuité les effets du réchauffement climatique alors qu’il est celui qui pollue le moins. La question environnementale devrait même lui permettre de démarquer son économie de la dynamique globale pour en faire une niche de compétitivité.

Les outils mobilisables pour une protection environnementale efficace

Pour protéger efficacement l’environnement dans cette zone de libre-échange continentale, il est opportun de se saisir de certains instruments régionaux, à l’instar de la Convention révisée relative à la conservation de la nature et des ressources naturelles en Afrique, adoptée à Maputo le 11 juillet 2003 par la conférence des chefs d’États et de gouvernement de l’Union africaine[9]. En effet, la protection des espèces et des espaces se révèle comme un enjeu majeur dans le cas de ce marché. L’Accord portant création de la ZLECAf n’étant très précis sur ces sujets, la Convention de Maputo peut être mobilisée en ce qu’elle réaffirme l’importance pour le continent africain de protéger le capital naturel irremplaçable des dangers qui le menacent, y compris contre le commerce illicite de spécimens d’animaux et de plantes. Par exemple, satisfaire un potentiel de 2,5 milliards de consommateurs exige d’avoir de grandes industries. Pour le cas de l’industrie extractive, il se pose fréquemment le problème de la restauration des sites miniers dégradés. En effet, leur réhabilitation en Afrique reste encore embryonnaire[10], même si la Convention de Maputo la préconise (article VI-3-c). La surexploitation des sites miniers aboutit à un appauvrissement du sol, rendant celui-ci inexploitable. Il est donc impératif, dans le cadre de ce nouveau marché, de mettre en place un système de restauration qui puisse passer par la mise en place d’un « réseau vert visant à encourager les pratiques artisanales durables dans les champs miniers »[11]. Sur la protection des espèces, la Convention de Maputo définit dans son annexe 1 les espèces menacées, dites « en danger critique d’extinction », « en danger » ou « vulnérables », dont le commerce et la chasse sont interdits ou strictement réglementés (article XI). Le braconnage devrait donc être contenu par le biais de cette Convention.

Si cette Convention est en vigueur depuis 2016, sa mise en œuvre demeure insuffisante en ce que seuls 17 États y ont adhéré jusqu’ici. Sachant qu’elle ne vaut qu’entre les parties l’ayant ratifiée, son impact reste limité. En outre, la protection de l’air et le réchauffement climatique n’y sont pas abordés de façon explicite. Or certaines industries polluent davantage par le rejet dans l’atmosphère de matières néfastes pour l’environnement. Il faudrait donc aller plus loin en mobilisant les acteurs de ce marché.

Aux termes de l’article 3, alinéa (c) de l’Accord créant la ZLECAf, celle-ci vise à « contribuer à la circulation des capitaux et des personnes physiques et faciliter les investissements en s’appuyant sur les initiatives et les développements dans les États parties et les CER » (communautés économiques régionales). Les États et les CER constituent donc les principaux acteurs de ce marché. À côté de ces deux acteurs, les organisations non gouvernementales, la société civile, le milieu de la recherche, les entreprises et les consommateurs ont également un rôle important à jouer dans la mise en œuvre effective des politiques environnementales dans le cadre de la zone de libre-échange.

Les États disposent d’un levier pour une meilleure prise en compte de l’environnement par le biais de l’Accord. En effet, ce dernier peut faire l’objet d’une révision tous les cinq ans en vue « de l’adapter aux enjeux nouveaux du développement régional et international » (article 28). Si dans les cycles successifs de négociation, dits « clauses de rendez-vous » (article 7), ne figure malheureusement pas la protection de l’environnement, on peut s’appuyer sur l’article 28 qui permet de modifier l’Accord tous les cinq ans pour tenir compte des enjeux nouveaux du développement, qui peuvent être liés au développement durable en intégrant la question environnementale. En se saisissant de ce mécanisme, les États pourraient franchir le palier d’une harmonisation des politiques environnementales, propice à la création d’un cadre juridique adéquat pour l’exercice d’une concurrence commerciale équilibrée.

Si les États disposent de la possibilité de proposer des amendements pouvant permettre d’intégrer de façon plus concrète la protection de l’environnement, les CER semblent être dans le contexte actuel les institutions les plus pertinentes pouvant permettre à la ZLECAf de renforcer la protection de l’environnement dans les échanges commerciaux. En effet, au titre des principes régissant la ZLECAf, celle-ci s’appuie sur les CER, dont les « zones de libre-échange (ZLE)» sont érigées en « piliers de la ZLECAf » (alinéa (b) de l’article 5). La place des CER est donc non négligeable dans cette zone, dont les meilleures pratiques doivent être prises en compte (alinéa (i) de l’article 5). Les CER sont en outre représentées au sein du Comité des hauts fonctionnaires du commerce à titre consultatif (article 12-5). Par ailleurs, les États parties à l’Accord qui sont membres d’autres CER où ils ont atteint un niveau d’intégration plus élevé que celui prévu par l’Accord le maintiennent entre eux (article 19-2). Or certaines CER disposent d’organes spécialisés dans la protection de l’environnement, ont adopté des politiques environnementales et ont ainsi déjà atteint un niveau d’intégration plus élevé. En effet, pour ne prendre que le cas de la Communauté économique des États de l’Afrique centrale (CEEAC), elle dispose d’une Commission des forêts d’Afrique centrale (COMIFAC) qui joue un rôle intégrateur en matière de conservation et de gestion durable et concertée des écosystèmes forestiers[12]. Elle est chargée de l’orientation, de l’harmonisation et du suivi des politiques forestières et environnementales en Afrique centrale, à travers six axes prioritaires d’intervention : harmonisation des politiques forestières et environnementales; gestion et valorisation durable des ressources forestières; conservation et utilisation durable de la diversité biologique; lutte contre les effets du changement climatique et la désertification; le développement socio-économique et participation multi-acteurs; et financements durables. Ces différentes politiques d’intégration environnementales peuvent être mobilisées dans le cadre des échanges commerciaux au sein de la CEEAC dans le cadre de la ZLECAf.

D’autres acteurs doivent aussi participer à la dynamisation des politiques environnementales dans le marché unique africain : il s’agit de la société civile, des organisations non gouvernementales et des institutions de recherche. Les ONG, notamment de défense des droits de l’homme et de protection de l’environnement, disposent souvent de la capacité juridique pour agir contre les atteintes portées sur l’environnement. En effet, le contentieux environnemental porté par les acteurs non gouvernementaux tend à se multiplier avec l’émergence d’associations de protection de l’environnement. En Europe, le juge admet, certes avec difficulté, qu’une association puisse se porter partie civile dans un contentieux environnemental, si bien que les plaintes pour atteintes à l’environnement sont de plus en plus nombreuses. En Afrique, la jurisprudence environnementale n’en est qu’à ses débuts dans bon nombre de pays. D’où l’importance des actions menées par les ONG pour informer et sensibiliser l’opinion publique. Véritables contre-pouvoirs, ces organisations citoyennes mènent parfois des actions spectaculaires dans le but d’installer la protection de l’environnement dans le débat public. Ce rôle de contre-pouvoir que doivent jouer les ONG constituera un gage pour une démocratie environnementale participative, nécessaire pour une mise en œuvre effective de toute politique publique.

Loin d’être ostentatoires ou un simple effet de mode pour le commerce international, les enjeux portés par la protection de l’environnement et le développement durable sont un impératif pour l’économie africaine. Étant le continent le plus touché par les effets du réchauffement climatique, l’Afrique est en capacité, par la mise en place d’une zone vertueuse de libre-échange, d’impulser une profonde transformation de l’économie continentale. Une configuration harmonieuse de cette zone commerciale lui donnera ainsi la possibilité de ne pas répéter les erreurs de certains modèles d’industrialisation entachés de scandales environnementaux et sanitaires qui ternissent l’image de sa croissance économique. Repenser l’économie en verdissant les politiques d’investissement placera le continent africain sur une trajectoire progressiste, indispensable dans un univers très concurrentiel et ultra compétitif comme celui du commerce international. La zone de libre-échange continentale africaine devra faire mieux en prenant en compte l’impératif de protection de l’environnement humain et naturel.

Cet article rédigé par Franck Lévy Moussavou (Étudiant-stagiaire en Droit du marché) sous l’encadrement de E. Lionelle Ngo-Samnick, spécialiste de programme a été publié dans le 5e numéro de la revue RADE en 2020.

Références bibliographies

[1] Conférence des Nations Unies sur le commerce et de développement, Le développement économique en Afrique : Made in Africa − Les règles d’origine, un tremplin pour le commerce intra-africain, TD/B/EX(68)/3, 22 juillet 2019.

[2] Ph. Bontems et M.-F. Calmette, « Mondialisation, commerce international et environnement. Un avant-propos », Revue économique, 2010/1 (61), pp. 1-8.

[3] M. Damian et J. Graz, « L’Organisation mondiale du commerce, l’environnement et la contestation écologique », Revue internationale des sciences sociales, 2001/4 (170), pp. 657-670.

[4] A. M. Bassi, Économie verte. Guide pratique pour l’intégration des stratégies de l’économie verte dans les politiques de développement, Québec, Institut de la Francophonie pour le développement durable, 2015.

[5] J. F. Morin, L. Mordelet et M. Rochette, « L’environnement dans les accords commerciaux canadiens », Options politiques, 2017.

[6] Affaires mondiales Canada, Accord économique et commercial global, 2016.

[7] Union africaine, Accord portant création de la zone de libre-échange continentale africaine, 2018.

[8] Secrétariat de l’ALENA, Accord de libre-échange nord-américain, 1994.

[9] Union africaine, Convention africaine sur la conservation de la nature et des ressources naturelles, 2003.

[10] D. Essapo, « Cameroun : quelle stratégie éco-durable pour réhabiliter et restaurer l’ancienne mine de Mayo-Darlé ? », Médiaterre, 2018.

[11] M. Ekedi, cité par D. Essapo, ibid.

[12] https://www.comifac.org.